Gerardo Carballo Martínez Abogado, Doctor en Derecho administrativo Director del Instituto Europeo de Mediación y Ética Pública I. INTRODUCCIÓN La reciente Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, ha sido presentada como un avance estratégico en la modernización del sistema judicial español, incorporando herramientas que buscan aliviar la carga de los tribunales y fomentar modelos alternativos de resolución de conflictos. En un contexto marcado por el retraso estructural de la administración de justicia, el elevado coste de los procedimientos judiciales y la no predictibilidad de un resultado favorable, esta reforma busca consolidar los medios adecuados de resolución de conflictos, cuya introducción se inició con la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, y que fueron incorporados al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles. Su objetivo es establecer mecanismos más ágiles, accesibles y eficaces que permitan resolver disputas de manera eficiente en los ámbitos civil, mercantil y en conflictos transfronterizos, reduciendo la litigiosidad y facilitando soluciones más rápidas y consensuadas. El Título II de la norma regula la mediación, la conciliación, la negociación estructurada a través del derecho colaborativo y otros métodos adecuados de solución de controversias (MASC y ADR), estableciéndolos como procedimientos preferentes, alternativos o complementarios para la resolución de litigios en diversas áreas. Sin embargo, esta apertura hacia la mediación y otros medios extrajudiciales se ve severamente restringida por una cláusula de exclusión que plantea importantes interrogantes desde el punto de vista jurídico, procesal y social. En efecto, el art. 3.2º de la Ley Orgánica 1/2025 introduce una prohibición generalizada, al prever que los MASC/ADR no serán aplicables en aquellos litigios en los que una de las partes sea una entidad del sector público, sin distinguir si dicha entidad actúa bajo potestades públicas o en calidad de sujeto privado. De entenderse este precepto,— en el sentido literal con el que se redacta—, que esta exclusión no solo afectaría a los ciudadanos y empresas que se ven obligados inexorablemente a la finalización del proceso a través de la sentencia judicial cuando su contraparte es la Administración, sino que también privaría a la propia Administración de acudir a estos mecanismos en escenarios donde su posición es equiparable a la de un sujeto privado. La apertura hacia la mediación y otros medios extrajudiciales se ve severamente restringida por una cláusula de exclusión que plantea importantes interrogantes desde el punto de vista jurídico, procesal y 2 / 19 social Más allá del impacto jurídico y procesal de esta exclusión, debe indicarse que el efecto socioeconómico de esta restricción normativa es considerablemente negativo. Durante los últimos años, España ha experimentado un crecimiento notable en el sector de la mediación con las administraciones públicas, con una progresiva profesionalización de especialistas en esta materia que han apostado por este modelo como una alternativa viable y efectiva a la judicialización de los conflictos. El resultado de esta posible restricción legislativa es que se está desperdiciando el talento de numerosos profesionales que han invertido en formación, especialización y acreditaciones, y que ven cómo se entornan las puertas de un mercado laboral con amplias perspectivas de crecimiento. Cabe precisar que el problema no radica en que la Ley Orgánica 1/2025 excluya la mediación administrativa de su ámbito de aplicación, habida cuenta que, lamentablemente, nuestro ordenamiento jurídico aún no dispone de una normativa específica en esta materia. Es comprensible que la especialidad del Derecho administrativo y la necesidad de salvaguardar el interés general justifiquen una regulación diferenciada para la mediación dentro del procedimiento contencioso‐administrativo. Sin embargo, esta carencia no puede ser utilizada como excusa para excluir al sector público de los mecanismos de mediación en el ámbito civil, mercantil y conflictos transfronterizos, donde la Administración actúa sin potestades públicas y en igualdad de condiciones con los sujetos privados. Además el requisito de procedibilidad que se contempla en la Ley Orgánica 1/2025 para el Derecho privado, ya viene de «origen» integrado en el régimen jurídico‐administrativo a través de los preceptivos «recurso de alzada» y el «potestativo de reposición»; por lo que cualquier exigencia de esta naturaleza en este ámbito vendría de la obligación de acudir al sistema de los sustitutos impugnatorios que contempla el art. 112 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (1) , al referirse a, «otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje.» Lo que resulta difícil de entender es la decisión por parte del legislador de excluir al sector público de la mediación en el ámbito civil y mercantil en el marco de la LO 1/2025, en un escenario donde la Administración actúa como parte procesal en condiciones de igualdad con otros sujetos privados, sin prerrogativas especiales ni potestades exorbitantes. Este descarte supone una anomalía en el sistema procesal español, ya que rompe con el principio de horizontalidad que rige las relaciones de la Administración con los particulares en estos ámbitos y resulta incompatible con el principio de igualdad procesal (art. 14 CE) y el de tutela judicial efectiva (Art. 24.1º CE) Por otra parte, la Disposición Final Trigésima Primera de la Ley Orgánica 1/2025 prevé que el Gobierno deberá presentar, en un plazo de dos años, un proyecto de ley específico para regular los medios de solución de controversias en el ámbito administrativo cuando una de las partes sea la Administración. Este futuro marco normativo tendrá en cuenta las experiencias previas en mediación administrativa que ya se han desarrollado en distintas administraciones con competencias en 3 / 19 materia de Justicia. Este retraso en la regulación formal implica que hasta abril de 2027 no se contará con un marco normativo específico para la mediación administrativa. Sin embargo, la necesidad de avanzar en esta materia no obedece únicamente a la sobrecarga judicial, sino a la urgencia de dotar de seguridad jurídica a una práctica que ya se está aplicando en distintos ámbitos del Derecho público, como la contratación administrativa, la responsabilidad patrimonial, régimen disciplinario y sancionador, en el urbanismo o en la gestión de servicios públicos. Resulta preocupante que, al igual que ocurrió con las propuestas legislativas de 2012 (2) sobre la mediación intrajudicial contenciosa (art. 77 LJ) el legislador vuelva a aplazar esta iniciativa trece años después, repitiendo el mismo argumento que en su momento esgrimió el Consejo de Estado (3) al señalar que «a la hora de acometer tal regulación, habrían de ponderarse las notorias especialidades que el ámbito administrativo presenta en relación con la esfera civil y mercantil.» Esta reiterada justificación en no abordar esta propuesta normativa no solo dilata innecesariamente la implementación de un marco normativo adecuado, sino que también evidencia una falta de voluntad para abordar de manera efectiva la mediación administrativa, dejando en suspenso un mecanismo que ya ha demostrado, —como se ha indicado—, su utilidad en muchos escenarios regulados por el Derecho administrativo. II. ALGUNAS PUNTUALIZACIONES SOBRE EL CONCEPTO DE MEDIOS ADECUADOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS (MASC) EN LA LO 1/2025 El sistema judicial no solo debe ser una herramienta exclusiva para resolver conflictos, sino que también debe garantizar que cada disputa encuentre la vía más adecuada para su solución. En algunos casos, será necesario un proceso judicial; en otros, la mejor opción será la negociación, la mediación o la conciliación. Dotar a la ciudadanía y a las entidades públicas de opciones para gestionar sus conflictos de manera más ágil y efectiva mejora el servicio de Justicia, fortalece la confianza en las instituciones y evita el retraso estructural innecesario de los tribunales. La puesta en escena de los ADR /MASC tiene su origen en la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, así como en su posterior transposición a través de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles. Sin embargo, la regulación procesal de estos sistemas de solución de conflictos en el ámbito de Derecho privado se ha completado a través de lo dispuesto en el art. 2 de la Ley 1/2025 Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia cuyo tenor literal es como sigue: «Art. 2. Concepto y caracterización de los medios adecuados de solución de controversias en vía no jurisdiccional. A los efectos de esta ley, se entiende por medio adecuado de solución de controversias cualquier tipo de actividad negociadora, reconocida en esta u otras leyes, estatales o autonómicas, a la que las partes de un conflicto acuden de buena fe con el objeto de encontrar una solución extrajudicial al mismo, ya sea por sí mismas o con la intervención de una tercera persona 4 / 19 neutral.» La Ley Orgánica 1/2025 establece un marco normativo orientado a fomentar el uso de los medios adecuados de solución de controversias (MASC) en el ámbito civil, mercantil y en conflictos transfronterizos. Sin embargo, en su art. 2, la definición que proporciona resulta incompleta, ya que conceptualiza los MASC/ADR únicamente como actividades «no jurisdiccionales o extrajudiciales», dejando fuera de esta noción la «mediación intrajudicial o jurisdiccional». Esta omisión puede dar lugar a interpretaciones imprecisas sobre el verdadero alcance de estos mecanismos y su aplicabilidad en procedimientos en los que interviene el sector público, limitando injustificadamente su utilización en el marco procesal. Esta definición incompleta adquiere especial relevancia dado que, en la práctica, al igual que sucede con la transacción, la mediación presenta dos modalidades diferenciadas: extrajudicial e intrajudicial. La mediación extrajudicial se lleva a cabo antes de la interposición de una demanda y está condicionada por el requisito de procedibilidad establecido en el art. 5.1, que impone la obligación de intentar resolver el conflicto mediante mediación o un MASC/ADR antes de recurrir a los tribunales. Por otro lado, la mediación intrajudicial tiene lugar dentro de un proceso ya iniciado y puede ser impulsada por las partes, el juez o el letrado de la Administración de Justicia, sin estar sujeta a dicha exigencia previa. La cuestión surge porque el art. 3.2º excluye la aplicación de los MASC en litigios donde interviene una entidad del sector público. A falta de una necesaria concreción normativa, esta exclusión se circunscribe únicamente al ámbito extrajudicial, es decir, a aquellos mecanismos que deben intentarse antes de la interposición de la demanda. Sin embargo, lo que el precepto no establece ni regula es una prohibición expresa para la derivación a mediación cuando el litigio ya ha comenzado y se desarrolla dentro de la jurisdicción. Este punto es clave porque el art. 5.4º LO 1/2025 prevé que la mediación intrajudicial puede ser promovida por decisión del juez, del letrado de la Administración de Justicia o a solicitud de las partes, sin imponer la misma exclusión que el art. 3.2º LO 1/2025. En consecuencia, aunque la Administración esté exenta legalmente del requisito de procedibilidad en la mediación extrajudicial, no puede ser automáticamente excluida de una mediación si esta se activa en el marco de un litigio ya en marcha. Esto se debe a dos razones esenciales. La primera es que —como se ha indicado—, el art. 2 LO 1/2025, no contempla ni regula la mediación intrajudicial, sino únicamente la extrajudicial. En consecuencia, cualquier exclusión de la mediación intrajudicial carece de fundamento, ya que esta no forma parte del concepto sobre el que opera el requisito de procedibilidad. Al no estar expresamente mencionada dentro de los MASC en su definición legal, no puede considerarse afectada por la exclusión z las entidades del sector público establecida en el art. 3.2º, que se limita al ámbito extrajudicial. La segunda razón es que el juez conserva la potestad de derivar un litigio a mediación cuando lo considere viable y oportuno, conforme a los principios del proceso y siguiendo, —como no podía ser de otra manera—, lo dispuesto en la mencionada Directiva 2008/52/CE y en la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles. Por lo tanto, esta facultad responde a dos pilares 5 / 19 esenciales: el principio de rogación de partes, que permite a los litigantes solicitar la mediación dentro del procedimiento, y el principio de tutela judicial efectiva, recogido en el Art. 24 de la Constitución Española, que impone a los tribunales la obligación de garantizar herramientas procesales adecuadas para la resolución de los conflictos. Aunque la Administración esté exenta legalmente del requisito de procedibilidad en la mediación extrajudicial, no puede ser automáticamente excluida de una mediación si esta se activa en el marco de un litigio ya en marcha Por su parte, el art. 5.4º de la Ley Orgánica 1/2025 refuerza esta interpretación al establecer expresamente que la mediación intrajudicial puede ser ordenada no solo a petición de las partes, sino también a iniciativa del juez o del letrado de la Administración de Justicia. Al no existir una prohibición expresa en la ley respecto a la participación del sector público en este tipo de mediación, su exclusión solo podría derivarse de una interpretación restrictiva o errónea de la norma. Dicho de otro modo, la Administración en litigios civiles no puede ser apartada sistemáticamente de un proceso de mediación intrajudicial, ya que esta no está sujeta al requisito de procedibilidad ni a las restricciones impuestas a los MASC en su dimensión extrajudicial. La exclusión del Art. 3.2º afecta únicamente a la fase preprocesal, pero no impide que, dentro del procedimiento judicial, la Administración pueda ser derivada a una mediación cuando el juez del orden civil lo estime oportuno. Este análisis nos lleva directamente al núcleo de la cuestión que se desarrollará ad infra: la Administración no puede quedar excluida en ningún caso del requisito de procedibilidad del uso de los MASC extrajudiciales que impone la Ley, como tampoco de la mediación intrajuicial a la que se refiere el art. 5.4º LO 1/2025 en aquellos litigios en los que acude sin el privilegio posicional que le confiere el régimen jurídico público. Cuando la Administración interviene en el ámbito del Derecho privado, sometida a sus reglas en igualdad de condiciones con los particulares, no hay razón alguna para eximirle del acceso a los mecanismos alternativos de resolución de conflictos que están disponibles para el resto de los sujetos procesales. Esta distinción es esencial, pues nos permite comprender cuándo la Administración actúa como poder público y cuándo lo hace en condiciones de igualdad con los ciudadanos y empresas, lo que constituye el eje central del siguiente epígrafe y el argumento esencial para evidenciar la necesidad de modificar o, en su caso, aclarar en su desarrollo reglamentario, la posición que ocupa la Administración litigante en el marco de los medios adecuados de solución de controversias a los que se refiere la Ley Orgánica 1/2025. III. LA EXCLUSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO DE LOS MASC: UN OBSTÁCULO PARA LA EFICIENCIA Y LA IGUALDAD PROCESAL 6 / 19 La Ley Orgánica 1/2025 introduce un marco normativo destinado a fomentar el uso de los medios adecuados de solución de controversias (MASC) en el ámbito civil, mercantil y transfronterizo. Sin embargo, su articulado incluye una prevención que conforme a una interpretación literal, permite de una parte que las entidades del sector público en los litigios de Derecho privado estén exentas del requisito de procedibilidad y, de otra parte, le impide acceder a estos mecanismos, situación que no solo genera un desequilibrio procesal sino que también contradice la lógica de eficiencia que inspira la propia norma. El Título II de la Ley Orgánica 1/2025 regula los MASC en vía no jurisdiccional, establece el ámbito de aplicación de los MASC/ADR y delimita expresamente qué asuntos quedan excluidos. En este sentido, la exposición de motivos de la norma ya deja clara su orientación: «Así, el título II contiene un capítulo dedicado a la regulación de los medios adecuados de solución de controversias en vía no jurisdiccional, (…) y al ámbito de aplicación de los mismos, constituido por los asuntos civiles y mercantiles, incluidos los conflictos transfronterizos, quedando excluidas (…) los asuntos de cualquier naturaleza en los que una de las partes sea una entidad perteneciente al sector público, y ello a la espera de la futura regulación de estos mismos medios adecuados de solución de controversias en el ámbito administrativo y en el orden jurisdiccional contencioso‐ ,administrativo, lo que requiere de un instrumento legislativo propio y diferenciado. En efecto, el interés general que subyace en la intervención de todas las entidades del sector público, así como el carácter público de la financiación que soporta su funcionamiento, la sumisión al estricto principio de legalidad por exigencia del art. 103 de la Constitución y la autotutela declarativa y ejecutiva de los actos administrativos determina la imposibilidad de que los medios adecuados de solución de controversias reciban un tratamiento legislativo asimilable al que se contiene en esta ley para los asuntos civiles y mercantiles.» Esta fundamentación es recogida expresamente en el art. 3.2º, que formaliza la exclusión del sector público de estos mecanismos de la siguiente manera: «Quedan excluidos, en todo caso, de lo dispuesto en este título las materias laboral, penal y concursal, así como los asuntos de cualquier naturaleza, con independencia del orden jurisdiccional ante el que deban ventilarse, en los que una de las partes sea una entidad perteneciente al sector público.» Esta disposición implica que, en principio, la mediación y los MASC —a los efectos de esta ley—, no serán de aplicación en ningún litigio donde intervenga la Administración, incluso en aquellos casos en los que no actúe con potestades públicas, sino como un sujeto privado. En otras palabras, si una Administración o entidad del sector público suscriben un contrato de compraventa, arrienda un inmueble o mantiene una relación mercantil con un particular, no podrá recurrir a la mediación intrajudicial para resolver un eventual conflicto en el marco de un litigio de Derecho privado. El principal efecto de esta exclusión es que se priva a los ciudadanos y las empresas de la posibilidad de recurrir a la mediación y otros mecanismos alternativos cuando su contraparte es una entidad pública, obligándoles a resolver el conflicto exclusivamente mediante sentencia judicial. Esto introduce una barrera artificial que impide explorar soluciones más eficientes y consensuadas, afectando tanto a los ciudadanos como a la propia Administración. 7 / 19 — — — — — Sin embargo, la cuestión no termina ahí. En conexión con el art. 5.1º, que regula el requisito de procedibilidad, la exclusión del sector público de los MASC/ADR también le exime de cumplir con esta obligación, mientras que los sujetos privados en litigios donde no interviene la Administración sí deben intentar primero una solución alternativa antes de acudir a la vía judicial. (4) Llegados a este punto, del contenido del citado precepto 3.2 LO 1/2025 podemos extraer las siguientes consecuencias en relación con los litigantes que pertenecen al sector público y a sus contrapartes: No se podrá exigir el requisito de procedibilidad en estos casos: A diferencia de los litigios entre privados, donde es obligatorio intentar primero una solución alternativa antes de acudir a los tribunales, en supuestos en que intervenga la Administración se deberá acudir directamente a juicio sin demostrar haber explorado previamente otras opciones. No será posible la homologación judicial de acuerdos extrajudiciales: Si una empresa o un ciudadano alcanza un acuerdo con una entidad pública en una mediación fuera del proceso judicial, este acuerdo no podrá ser ratificado por un juez ni adquirir valor de cosa juzgada, lo que le resta seguridad jurídica y eficacia práctica. El juez o Letrado de la Administración de Justicia no podrán derivar un litigio a mediación: En otros tipos de conflictos, los jueces tienen la facultad de derivar ciertos casos a mediación cuando consideran que es la mejor vía para resolver el problema. Sin embargo, esta opción desaparece cuando una de las partes es una entidad del sector público, impidiendo que el propio sistema judicial promueva la resolución dialogada de disputas con el sector público. Esta asimetría introduce un desequilibrio evidente que resulta difícil de justificar desde la perspectiva del principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE) y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE). Mientras que los particulares están obligados a intentar resolver sus disputas por medios alternativos antes de litigar, cuando la Administración es parte, se eliminan estas opciones, forzando la judicialización de los conflictos y aumentando la carga del sistema judicial. La exclusión del sector público de la mediación en estos casos rompe la lógica de eficiencia que la propia Ley Orgánica 1/2025 pretende instaurar. Se supone que esta norma busca mejorar la gestión de los conflictos, reducir la litigiosidad innecesaria y fomentar soluciones más rápidas y menos costosas. Sin embargo, al modular el acceso a estos mecanismos cuando está implicada la Administración, se genera el efecto contrario: más juicios, más dilaciones y menos opciones para resolver conflictos de manera ágil y consensuada. El error de esta restricción es doble: Desde una perspectiva de eficiencia, fuerza la judicialización de conflictos que podrían resolverse de manera más ágil a través de mediación o negociación. Desde una perspectiva institucional, priva a las propias Administraciones de herramientas que podrían mejorar su gestión y su relación con la ciudadanía. 8 / 19 Debe indicarse que el sector público no se limita exclusivamente a su actuación dentro del Derecho administrativo, sino que también participa en relaciones jurídicas de carácter privado, en las que no ejerce potestades públicas ni impone decisiones unilaterales, sino que opera en igualdad de condiciones con otros sujetos privados. Ejemplo de ello son los contratos de servicios financieros, en los que una Administración acuerda con un banco la concesión de un préstamo; los contratos artísticos y literarios, como la contratación de un escritor o una compañía de teatro para actividades culturales; o los acuerdos de suscripción a bases de datos y revistas científicas, fundamentales para la investigación y la gestión pública (5) . El sector público no se limita exclusivamente a su actuación dentro del Derecho administrativo, sino que también participa en relaciones jurídicas de carácter privado, en las que no ejerce potestades públicas ni impone decisiones unilaterales, sino que opera en igualdad de condiciones con otros sujetos privados Igualmente, las entidades del sector público se introducen en el tráfico jurídico privado cuando suscribe contratos que no encajan dentro de la tipología de contratos administrativos. En estos casos, estas actúan sin ejercer potestades públicas ni imponer condiciones unilaterales, sino que se rigen por las normas generales del Derecho civil y mercantil. Por ejemplo, las Administraciones Públicas pueden celebrar contratos cuyo objeto no sea el propio de los contratos administrativos definidos en la normativa sobre contratación pública. Un ayuntamiento que arrienda un local para instalar oficinas municipales sin que dicho contrato esté vinculado a una obra o servicio público de naturaleza administrativa se encuentra dentro de esta categoría, ya que no está ejerciendo potestades públicas, sino actuando como cualquier otro arrendatario en el mercado. Asimismo, hay entidades del sector público que, aunque sean poder adjudicador, no ostentan la condición de Administraciones Públicas, lo que implica que sus relaciones contractuales en ciertos ámbitos se rigen también por el Derecho privado. Es el caso de una empresa pública de transportes que adquiere un software de gestión interna o que contrata una agencia de publicidad para promocionar sus servicios. En estos supuestos, la Administración no impone reglas desde una posición de superioridad, sino que pacta condiciones en términos de igualdad con el proveedor. Por otro lado, existen entidades del sector público que ni siquiera tienen la condición de poder adjudicador, por lo que su actividad contractual se inscribe plenamente dentro del Derecho privado. Un buen ejemplo sería una fundación pública que encarga a una consultora la elaboración de un informe sobre impacto medioambiental o una sociedad mercantil estatal que firma un contrato de arrendamiento para expandir su actividad comercial. En estos casos, las entidades públicas no están gestionando recursos desde una perspectiva administrativa, sino que operan en el mercado bajo las mismas reglas que los sujetos privados. (6) 9 / 19 — — Estos ejemplos evidencian que el sector público no siempre actúa con prerrogativas derivadas de su naturaleza administrativa. En muchos supuestos, las entidades públicas establecen relaciones contractuales que no difieren en esencia de las que suscriben empresas privadas. En este contexto, la exclusión de estos contratos del acceso a mecanismos alternativos de resolución de conflictos carece de justificación, ya que la Administración, en estos escenarios, se comporta como cualquier otro agente económico y debería poder recurrir a la mediación y otros MASC en igualdad de condiciones con los particulares. La exposición de motivos de la ley justifica esta exclusión en la necesidad de desarrollar una normativa específica para la mediación administrativa y contencioso‐administrativa, argumentando que la intervención del sector público en litigios requiere un tratamiento diferenciado debido a su sujeción a principios como la legalidad, la financiación pública y la autotutela administrativa. Sin embargo, este argumento resulta equivocado cuando se aplica a conflictos en los que la Administración no ejerce potestades públicas, sino que actúa sometida al Derecho privado. En estos casos, la futura ley especial de mediación administrativa, cuyo desarrollo ha sido comprometido por el legislador en la Disposición Final Trigésima Primera de la Ley Orgánica 1/2025, no es el instrumento adecuado para solucionar el problema de la exclusión del sector público de la mediación en el ámbito civil y mercantil. Esta norma futura está diseñada para regular la mediación en el ámbito administrativo y contencioso‐administrativo, pero no aborda la injustificada deslegitimación de la Administración cuando actúa como un sujeto de Derecho privado. La única solución viable para corregir esta anomalía radica en la eliminación del art. 3.2º de la Ley Orgánica 1/2025 o, en su defecto, en la promoción de un recurso de inconstitucionalidad que impugne su validez, garantizando así que el sector público pueda acceder a los mecanismos alternativos de resolución de conflictos en condiciones de igualdad con el resto de los operadores jurídicos. Para comprender la incoherencia de esta restricción, es fundamental diferenciar los dos ámbitos en los que la Administración puede intervenir en un litigio: Cuando ejerce potestades públicas: En estos casos, su actuación se rige por el Derecho administrativo, con sujeción a principios como la legalidad, la jerarquía y la eficacia en la gestión de los recursos públicos. Aquí, la mediación requiere una regulación específica para garantizar el equilibrio entre la flexibilidad de estos mecanismos y la defensa del interés general. Cuando actúa como sujeto de Derecho privado: La Administración se mueve en el ámbito de relaciones contractuales, mercantiles o patrimoniales en igualdad de condiciones con los particulares. No ostenta prerrogativas especiales ni puede imponer su voluntad mediante actos administrativos, sino que debe respetar las normas del derecho civil y mercantil, como cualquier otra persona física o jurídica. El problema de la Ley Orgánica 1/2025 es que no distingue entre estos dos escenarios, aplicando una restricción generalizada que impide el acceso a la mediación extrajudicial o intrajudicial incluso en litigios donde la Administración actúa como un sujeto privado, situación que genera efectos de distinta naturaleza en distintos niveles: 10 / 19 — — — Para los ciudadanos y empresas: Se les priva de la posibilidad de acceder en el marco del proceso (mediación intrajudicial) a métodos alternativos de resolución de conflictos, con el consiguiente aumento de costes y dilaciones indebidas. Para la propia Administración: Se le exime de la exigencia de justificar haber intentado un acuerdo previo al proceso y se le impide optar por mecanismos que podrían permitirle gestionar litigios de manera más eficiente y menos costosa, favoreciendo acuerdos más rápidos y satisfactorios para ambas partes. Para el sistema judicial: La exclusión de la mediación en estos casos contribuye a la sobrecarga de los tribunales, al impedir que muchos litigios puedan resolverse sin necesidad de sentencia judicial. No se trata de un vacío normativo, sino de una restricción ilógica derivada, bien de una falta de rigor legislativo, bien de una inercia institucional que evita situar a la Administración en un marco de diálogo horizontal que puede resultarle incómodo. Esta resistencia se explica, en parte, por una cultura institucional arraigada en la verticalidad y en el ejercicio de potestades unilaterales, lo que dificulta la aceptación de esquemas colaborativos como la mediación. En lugar de favorecer una mayor agilidad y reducir la litigiosidad, se impone un modelo rígido que fuerza a los ciudadanos a recurrir a los tribunales sin permitirles explorar alternativas más flexibles. Reformar esta normativa es fundamental para garantizar una justicia más accesible donde la Administración pueda acudir a la mediación en aquellos casos en los que su intervención no implique el ejercicio de potestades públicas, favoreciendo así un sistema más eficiente y alineado con los estándares europeos en materia de resolución de conflictos. IV. UNA LEY DE MEDIACIÓN ADMINISTRATIVA PARA EL AÑO 2027: ASPECTOS ESENCIALES PARA UNA BUENA REGULACIÓN Como ya se ha avanzado, el compromiso dentro de dos años de que el Gobierno elabore un proyecto de ley que atienda en el ámbito administrativo a los medios de solución de controversias cuando una parte es una entidad del sector público, no resuelve el problema que se ha venido planteando en este trabajo, respecto a eximir a las administraciones públicas del requisito de procedibilidad en los procesos de naturaleza privada, así como de excluirles de su intervención en los procedimientos de mediación y otros ADR, con independencia del orden jurisdiccional ante el que deban ventilarse. Por otra parte, una espera de dos años resulta difícil de aceptar si recordamos que la mediación administrativa ya estaba reconocida tanto en Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (arts. 88 y 107) como en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso‐administrativa (art. 77). Dado que esta legislación de mínimos ha permitido la puesta en marcha de proyectos de mediación administrativa tanto en el procedimiento administrativo como en la jurisdicción contencioso‐ administrativa en distintos sectores de actividad, resulta aún más incomprensible que el legislador continúe sin abordar de manera decidida una regulación integral. La falta de una ley estatal que establezca un marco homogéneo y vinculante impide que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a la mediación con criterios de igualdad y seguridad jurídica, generando una dispersión normativa de 11 / 19 — — — — ámbito territorial o reglas de soft law que varían según el grado de discrecionalidad que acompaña la elección de distintas alternativas posibles desde la perspectiva del Derecho. Esta omisión no solo genera incertidumbre para los operadores jurídicos, que carecen de directrices claras sobre la aplicación de la mediación en el ámbito administrativo, sino que también priva a la Administración de una herramienta eficaz para la resolución temprana de conflictos, optimizando la gestión de los recursos públicos y reduciendo la litigiosidad innecesaria. La ausencia de un marco normativo estatal uniforme impide consolidar la mediación administrativa como un pilar esencial dentro del Derecho público, relegándola a experiencias aisladas que, sin respaldo legal suficiente, pueden carecer de estabilidad y continuidad en el tiempo. Más allá de la evidente necesidad de una regulación específica, el debate ya no radica en la oportunidad de legislar sobre la mediación administrativa, sino en la urgencia de hacerlo. La modernización del sistema de resolución de conflictos en el ámbito público no puede depender exclusivamente de proyectos piloto o iniciativas dispersas, sino que debe estar garantizada por una normativa estatal que asegure su efectiva implantación en todos los ámbitos regulados por el Derecho administrativo. Veamos los términos con los que el legislador realiza este compromiso de promoción de la mediación administrativa a través de la Disposición final trigésima primera de la ley Orgánica 1/2025: «Medios de solución de controversias cuando la Administración sea parte. El Gobierno debe elaborar y presentar a las Cortes Generales, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor de la presente ley, un proyecto de ley que atienda, en el ámbito administrativo, a los medios de solución de controversias cuando una de las partes es la Administración. Esta iniciativa reconocerá las experiencias en mediación que, en los conflictos en que una de las partes es la Administración, se han desarrollado y se están desarrollando en las administraciones que cuentan con competencias en materia de Justicia». El contenido del precepto puede desglosarse en los siguientes elementos fundamentales: Obligación del Gobierno: Se establece un mandato expreso al Gobierno para que elabore y presente un proyecto de ley sobre los medios adecuados de solución de controversias (MASC) en el ámbito administrativo. Este compromiso implica que el Ejecutivo deberá desarrollar una regulación específica en esta materia. Plazo de actuación: Se fija un límite temporal de dos años a partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2025. Este plazo refleja la intención de abordar la cuestión, aunque introduce una demora en su aplicación efectiva, dejando un período de incertidumbre jurídica. Ámbito de aplicación: La futura ley estará centrada en los conflictos en los que una de las partes sea la Administración. Se delimita, por tanto, su alcance exclusivamente al Derecho administrativo y a la jurisdicción contencioso‐administrativa, dejando fuera el ámbito civil y mercantil, donde la Administración puede actuar en igualdad con los particulares. Reconocimiento de experiencias previas: El precepto alude a la existencia de iniciativas de mediación en el ámbito administrativo que han sido desarrolladas por instituciones estatales, 12 / 19 defensores del pueblo y administraciones con competencias en justicia. Esto supone un reconocimiento implícito de que la mediación en asuntos administrativos ya está en práctica, aunque sin una regulación específica que le otorgue plena seguridad jurídica. A partir de este desglose, es posible identificar varios aspectos esenciales que debería contener la futura ley de mediación administrativa, más allá de los principios generales ya adoptados en otros modelos de mediación civil y mercantil. Uno de los elementos clave que debe abordarse en esta futura regulación es el establecimiento de principios rectores que garanticen que la mediación no comprometa la legalidad ni el interés general, al tiempo que permita soluciones eficientes en el marco del procedimiento administrativo. No basta con reconocer la mediación como un mecanismo válido; es necesario determinar en qué medida puede coexistir con el principio de legalidad, especialmente en aquellos casos en los que la Administración no puede disponer libremente de los derechos en juego. En este sentido, se plantea el problema de los límites materiales de la mediación en el ámbito administrativo, ya que no todos los conflictos pueden resolverse por esta vía sin afectar normas de orden público. La ley deberá definir qué materias pueden ser objeto de mediación, diferenciando aquellas en las que la Administración conserva una posición de poder regulador de aquellas en las que se sitúa en una relación horizontal con el ciudadano. Otro punto esencial es el modo en que la Administración debe intervenir en estos procesos. A diferencia de un particular, la Administración no actúa por sí misma, sino a través de órganos y representantes cuya capacidad de decisión está limitada por las normas que regulan su funcionamiento. Por ello, es imprescindible que la futura ley establezca con claridad quién puede representar a la Administración en una mediación, en qué condiciones puede comprometerse a un acuerdo y bajo qué requisitos este acuerdo será vinculante. De lo contrario, existe el riesgo de que los acuerdos alcanzados sean posteriormente impugnados por vulnerar principios administrativos básicos. Este aspecto se vincula con la naturaleza y eficacia de los acuerdos de mediación, un problema que no se presenta en la mediación civil o mercantil, pero que en el ámbito administrativo exige una regulación específica. Mientras que en Derecho privado los acuerdos alcanzados en mediación tienen la misma fuerza que un contrato y pueden ser homologados judicialmente, en el Derecho administrativo es necesario prever mecanismos de control que aseguren su conformidad con el ordenamiento jurídico. La cuestión clave es determinar si estos acuerdos pueden adquirir eficacia por sí mismos o si requieren una ratificación administrativa para su validez. También es necesario establecer límites que impidan que la mediación se convierta en una vía para eludir el cumplimiento de la normativa administrativa o para evitar el control jurisdiccional. A este problema se suma la posible afectación de terceros en los conflictos administrativos. A diferencia de un litigio entre particulares, donde las partes pueden negociar libremente sin afectar a terceros, en la mediación administrativa pueden existir interesados indirectos cuyos derechos pueden verse comprometidos. Por ello, la futura ley debe prever mecanismos para garantizar que los acuerdos alcanzados no perjudiquen a personas o entidades que no hayan participado en el proceso, asegurando la transparencia y la participación de los afectados cuando sea necesario. 13 / 19 La futura ley deberá establecer requisitos concretos para garantizar que los mediadores puedan desempeñar su labor con pleno conocimiento del marco jurídico y de los límites en los que puede desenvolverse la mediación en este contexto Otro aspecto importante es la ejecución de los acuerdos de mediación. En el ámbito privado, el cumplimiento de un acuerdo de mediación puede exigirse judicialmente si una de las partes no lo respeta. Sin embargo, en el ámbito administrativo, la ejecución de los acuerdos requiere un marco normativo que garantice su efectividad sin vulnerar los procedimientos administrativos establecidos. La ley deberá prever cómo se integran estos acuerdos en la estructura de la Administración y qué garantías existen para su cumplimiento, evitando que queden en una mera declaración de intenciones sin efectos prácticos. Asimismo, la mediación administrativa no puede ser concebida únicamente como un mecanismo al que recurrir en casos concretos, sino que debe integrarse de manera efectiva en los procedimientos administrativos. Para ello, es fundamental determinar en qué fase del procedimiento puede iniciarse la mediación, si su inicio suspende o interrumpe los plazos administrativos y cómo se articula con la vía contencioso‐administrativa. Una regulación fragmentaria que no contemple estos aspectos solo generará incertidumbre y dificultades en su aplicación. No menos importante es la cuestión de la formación y acreditación de los mediadores en el ámbito administrativo. Dado que los conflictos en los que interviene la Administración tienen particularidades que no se encuentran en el Derecho privado, es necesario que quienes actúen como mediadores en este ámbito cuenten con una formación específica en Derecho administrativo y en técnicas de resolución de conflictos adaptadas a esta realidad. La futura ley deberá establecer requisitos concretos para garantizar que los mediadores puedan desempeñar su labor con pleno conocimiento del marco jurídico y de los límites en los que puede desenvolverse la mediación en este contexto. Por último, si la mediación administrativa ha de consolidarse como un instrumento eficaz, no basta con su regulación; es necesario un esfuerzo por parte del legislador para fomentar su utilización. Esto implica la creación de unidades especializadas en mediación dentro de la Administración, la formación de funcionarios en técnicas de resolución de conflictos y la promoción de la mediación como una opción real en determinados procedimientos administrativos. Sin este impulso, cualquier regulación quedará en papel mojado y la mediación seguirá siendo una posibilidad teórica sin aplicación real. V. EL MODELO MEDAD: APRENDIZAJES Y BASES PARA UNA FUTURA LEY DE MEDIACIÓN ADMINISTRATIVA El desarrollo de la mediación administrativa no puede limitarse a una adaptación superficial de los modelos de resolución alternativa de conflictos que operan en el ámbito civil y mercantil. La 14 / 19 — — — — Administración Pública, en su interacción con los ciudadanos, se encuentra en una posición singular que no puede equipararse a la de un sujeto privado. Su actuación está condicionada por la autotutela administrativa, la sujeción al principio de legalidad y la obligación de actuar en defensa del interés general. Por ello, cualquier propuesta de mediación en este ámbito debe diseñarse con un enfoque técnico y metodológico que garantice su operatividad sin menoscabar las prerrogativas de la Administración ni los derechos de los ciudadanos. Es precisamente en este contexto donde el Modelo MEDAD cobra relevancia como un esquema experimental que ya se está aplicando en algunas prácticas de mediación administrativa, ofreciendo resultados prometedores. No se trata de una mera propuesta teórica, sino de una metodología en fase de consolidación que ha demostrado su capacidad para estructurar procesos de mediación en el sector público con eficacia y coherencia. Este modelo se compone de cinco fases que permiten gestionar el conflicto de manera ordenada: Metodología, Escucha activa, Diagnóstico, Armonización y Decisión compartida. Metodología. Representa el marco estructurado que orienta cada etapa del proceso de mediación administrativa. Desde la planificación, donde se identifican los objetivos, los actores involucrados y los procedimientos adecuados, hasta la ejecución, en la que se aplican técnicas específicas para facilitar el diálogo y alcanzar acuerdos viables. Finalmente, se contempla la evaluación, que permite analizar los resultados obtenidos y extraer aprendizajes que contribuyan a mejorar futuras intervenciones. Esta etapa es clave porque proporciona estructura al proceso y garantiza que las partes sepan a qué atenerse desde el inicio Escucha Activa. Subraya la importancia de una comunicación abierta y receptiva en la mediación. La administración y los ciudadanos deben esforzarse en comprender mutuamente sus posiciones, necesidades y preocupaciones. No solo implica oír, sino también interpretar y validar las perspectivas de la otra parte, generando un ambiente de confianza y respeto que facilite el diálogo. La escucha activa forma parte del diálogo constructivo, centrado en la voluntad de las partes para explorar soluciones desde una perspectiva colaborativa y no confrontativa. En este sentido, el mediador desempeña un papel esencial al facilitar un intercambio de ideas que permita abordar las cuestiones conflictivas de manera estructurada, enfocándose en los intereses comunes y dejando de lado posturas rígidas o defensivas. Diagnóstico. El diagnóstico se refiere al proceso de identificar, analizar o interpretar una situación, problema o fenómeno con el objetivo de comprender su naturaleza, causas y posibles soluciones. Es un ejercicio analítico que implica observar, recopilar datos y emitir un juicio fundamentado sobre la situación estudiada. Este diagnóstico no se limita a identificar el problema principal, sino que también explora aspectos clave, como operaciones, fortalezas, debilidades y posibles áreas de mejora. Desde una definición más precisa el diagnóstico es el análisis sistemático y profundo de los aspectos jurídicos, emocionales, administrativos y técnicos que subyacen al conflicto presentado. Armonización. Es una técnica preeminente y transversal que permite integrar y conciliar intereses, sistemas y principios en el proceso mediador. Aplicar la armonización en este marco implica equilibrar expectativas y también construir un espacio común donde las diferencias, aunque legítimas, se transforman en puntos de encuentro. Desde esta perspectiva, la 15 / 19 — armonización en el modelo MEDAD adopta un rol de mediación estructural. Tal como ocurre en el ámbito jurídico, donde las normas dispares tienden a converger hacia una integración funcional, en la mediación administrativa la armonización busca derribar barreras de comunicación, superar la rigidez institucional y fomentar una relación de confianza entre las partes involucradas. Decisión Compartida. Es el resultado de todo el proceso que culmina en una decisión consensuada que refleja el compromiso de ambas partes para resolver el conflicto de manera justa y efectiva Aquí se formaliza el acuerdo alcanzado y se establecen mecanismos de seguimiento para asegurar su cumplimiento. También se definen los compromisos de cada parte y se documentan las conclusiones, lo que permite que la solución sea efectiva y que se sienten precedentes útiles para situaciones similares en el futuro. Este enfoque participativo garantiza que las soluciones no sean impuestas, sino asumidas de forma voluntaria y colaborativa. La decisión compartida refuerza la percepción de justicia y asegura que los acuerdos sean respetados y ejecutados con eficacia. En definitiva, el modelo MEDAD de los cinco pasos representa una filosofía de gestión pública basada en el diálogo, la participación activa y la construcción de soluciones equilibradas entre la Administración y la ciudadanía. Su implementación aporta un marco estructurado para resolver conflictos y también redefine la relación entre los ciudadanos y los poderes públicos, promoviendo una Administración más accesible, flexible y comprometida con los principios de transparencia y justicia. VI. A MODO DE CONCLUSIÓN Las conclusiones que se extraen de este análisis apuntan a la necesidad de revisar el marco normativo actual para garantizar que la mediación administrativa pueda consolidarse como un mecanismo eficaz dentro del sistema de justicia. La exclusión del sector público de los MASC/ADR en el ámbito civil y mercantil no solo carece de justificación jurídica, sino que también contradice los principios de eficiencia, igualdad procesal y acceso a la justicia. Además, la futura ley de mediación administrativa debe limitarse a regular los conflictos en los que la Administración actúa con potestades públicas, siendo competencia de la jurisdicción civil o mercantil la que debe abordar los casos en los que la Administración opera en el tráfico jurídico privado. Esta distinción es clave para evitar que la Administración se convierta en un sujeto ajeno a 16 / 19 (1) (2) los mecanismos alternativos de resolución de conflictos en el ámbito privado, perpetuando un modelo rígido y judicializado de gestión de disputas. En última instancia, el reto de la mediación administrativa no es solo jurídico, sino también cultural e institucional. Es imprescindible que las administraciones públicas asuman un cambio de paradigma en su relación con los ciudadanos, apostando por mecanismos que fomenten el diálogo y la resolución consensuada de conflictos. Solo así podrá consolidarse un modelo de gobernanza más flexible, accesible y eficiente, en el que la mediación no sea una opción excepcional, sino una herramienta plenamente integrada en la gestión pública. 14 febrero 2024 (7) «7. Este procedimiento será de aplicación cuando el crédito frente a la Administración se reconociera en un acuerdo alcanzado según lo previsto en el art. 77 o estuviere impuesto por un laudo arbitral.» Art. 112. Objeto y clases. «1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. 2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.» Ver Texto Anteproyecto de Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles. Fecha de aprobación: 17/02/2011 ii. Modificación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso‐Administrativa La última versión del Anteproyecto sometido ahora a examen incorpora una nueva disposición final segunda que modifica los artículos 77 y 106 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso‐Administrativa. En concreto, el art. 77 quedaría redactado de la siguiente forma: Art. 77. 1. En los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, someterá a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad. En este supuesto el juez o Tribunal podrá imponer a las partes el sometimiento a las normas de la Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles relativas a los principios 17 / 19 (3) (4) (5) (6) (7) de la misma, el estatuto del mediador y el procedimiento. Los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que regulan la disposición de la acción por parte de los mismos. 2. El intento de conciliación o mediación, siempre que se sujete al procedimiento previsto en la ley o, en su caso, cuando todas las partes personadas lo soliciten suspenderá el curso de las actuaciones, a cuya terminación las partes informarán al tribunal del resultado del procedimiento que hubieren seguido. Aunque se reanude el proceso, el tribunal admitirá el acuerdo que se alcance posteriormente siempre que tenga lugar en cualquier momento anterior al día en que el pleito haya sido declarado concluso para sentencia. 3. Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de terceros.» Por otro lado, la disposición final segunda adiciona un nuevo apartado 7 al art. 106, con la siguiente redacción: Ver Texto Consejo de Estado: Dictámenes Número de expediente: 2222/2010 (JUSTICIA) Referencia: 2222/2010 Procedencia: JUSTICIA Asunto: Anteproyecto de Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles. Fecha de aprobación: 17/02/2011 https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE‐D‐2010‐2222. Ver Texto Para mayor apreciación de la cuestión, el art. 5.1 LO 1/2025 establece lo siguiente: «Art. 5.1: Con carácter general, para la interposición de una demanda en un procedimiento civil o mercantil será requisito de procedibilidad haber intentado previamente la solución del litigio a través de alguno de los medios adecuados.