LA APUESTA DEMOCRÁTICA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Actualidad de la Fundación





LA APUESTA DEMOCRÁTICA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (*)

La situación que atraviesan los tradicionales partidos políticos y el propio Parlamento ha traído como consecuencia una crisis de la representatividad. La irrupción del Movimiento 15M, hace ya más de 8 años, ha sido considerada por algunos autores como la irrupción de una nueva generación política. Ello ha tenido sus consecuencias prácticas en España, con la aparición de nuevos actores políticos y el cambio radical que ha sufrido nuestro sistema de partidos desde 2015. 

Hasta ese año la doctrina constitucionalista apuntaba que, aunque nuestra forma de gobierno es parlamentaria, los tintes presidencialistas que tenía eran muy grandes, debido al gran protagonismo del Presidente del Gobierno. El profesor Aragón Reyes ha llegado a decir que la forma de gobierno española era un “parlamentarismo presidencialista”. Esta situación se enfatizaba aún más en las Comunidades Autónomas, dado que su Presidente reúne en su figura la condición de representante de la Comunidad (se podría decir que una especie de Jefe de Estado que la representa) y líder del Consejo de Gobierno. 

Esto hacía que el Poder Legislativo se encontrase en una clara situación de desventaja respecto al Ejecutivo. Pero el mayor pluralismo y la ausencia de mayorías claras en las Comunidades Autónomas ha conllevado que el Parlamento recobre parte del protagonismo perdido y, gracias a propuestas principalmente provenientes de los nuevos partidos, en las Comunidades se han acometido reformas durante la legislatura 2015-2019 que han introducido nuevas maneras de participación política en el ámbito del Parlamento.

Hay que tener en cuenta que algunas Comunidades Autónomas recogen en sus Estatutos de Autonomía un derecho transversal a la participación. Así lo hacen Cataluña (artículo 29.4 EACat.), Andalucía (artículo 30 b) EAAnd.), Islas Baleares (artículo 15.2 b) EAIB) o Aragón (artículo 15.2 EAAr.). A continuación se detallan las nuevas formas de participación que se han introducido en los últimos años en nuestros entes sub estatales. 

En materia de función legislativa, todas las Comunidades Autónomas introdujeron desde un primer momento la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) en sus Estatutos. La única que no lo hizo fue Castilla y León, que la incorporó en su ordenamiento jurídico en la reforma de su Estatuto de 1999. Precisamente en esta autonomía la Ley 3/2016 ha facilitado la presentación de una ILP, dado que ha reducido el número de firmas necesarias para registrarla, del 1 al 0,75%, 

Uno de los mayores problemas que plantea una ILP es el desenganche que se produce de quienes lo promovieron una vez ha sido admitida a trámite por la Mesa de los Parlamentos. Debido a ello, varias Comunidades Autónomas han regulado que la comisión promotora de una ILP tenga voz en sede parlamentaria y pueda defender la iniciativa, de manera general, antes de su toma en consideración (Galicia, Ley 7/2015; Castilla y León, Ley 3/2016; o Cataluña, artículo 140 del Reglamento del Parlament). E incluso en algunos lugares se ha establecido un derecho de solicitud de retirada de la ILP en caso de que el texto que se esté debatiendo en la Asamblea de la Comunidad Autónoma se separa del espíritu con el que fue presentado (así lo regulan la Ley 7/1984 de Aragón y el Reglamento del Parlament de Cataluña). 

Una de las novedades más interesantes en la participación dentro del procedimiento legislativo ha sido el reconocimiento de la posibilidad de presentar enmiendas de iniciativa ciudadana. Esto ya estaba dispuesto en el Parlamento de Andalucía, que se introdujo después de la reforma de su Reglamento de 2014. Allí los ciudadanos podían presentar enmiendas de este tipo, pero a través de asociaciones representativas de sus intereses que estuvieran inscritas en el Registro de Asociaciones de la Junta de Andalucía. Ahora se ha regulado de manera distinta. Gracias a la Ley 7/2015 gallega y a las reformas de 2015 del Reglamento de las Cortes Valencianas y de 2017 del Reglamento de las Cortes de Aragón, los ciudadanos, sin necesidad de mediación de ninguna asociación, pueden presentar enmiendas a los proyectos o proposiciones de ley. En cualquiera de los casos, para que finalmente se debatan, han de ser asumidas por un Grupo Parlamentario. 

La función de control también ha experimentado cambios en materia participativa. En relación con ello cabe destacar, en primer lugar, las preguntas de iniciativa ciudadana. Están reconocidas en los Reglamentos Parlamentarios de Andalucía, Canarias, Murcia y Aragón y también lo hace la Ley 7/2015 de Galicia. En todas las legislaciones se permite a personas físicas y jurídicas la presentación de este tipo de preguntas, que deben ser asumidas por los diputados para que finalmente se formulen en el Pleno. En la Asamblea de Extremadura y en las Cortes de Castilla y León se registraron durante la última legislatura propuestas de modificación de sus Reglamentos para introducir también este tipo de enmiendas, pero de una manera más novedosa. En ambas se reconocía este derecho a los ciudadanos extremeños y castellanos y leoneses, pero sin la necesidad de que luego un diputado o un Grupo Parlamentario la hiciera suya para que pudiera sustanciarse finalmente. Se preveía que las preguntas más votadas en la web de los respectivos Parlamentos fueran las que finalmente se llevaran a cabo y serían los propios ciudadanos que las hubieran registrado quienes las formularían, a través de lo que ambas propuestas denominaban como escaño ciudadano. 

En segundo lugar, también está prevista la presentación de proposiciones no de ley de carácter ciudadano en la Ley 7/2015 gallega. Se dispone esta posibilidad que, para que pueda ser presentada, se han de reunir 2.500 firmas. Ello también se ha incorporado en el Reglamento de las Cortes de Aragón después de su reforma de 2017, pero sin el requisito del número mínimo de firmas. 

Una vez enumeradas las distintas iniciativas que han tenido lugar en las Comunidades Autónomas para mejorar la participación en sede parlamentaria, podemos extraer alguna conclusión. Es cierto que, primero, el constituyente y, después en la elaboración de los Estatutos, se dio muy poco margen para la participación en sus textos tras la Transición. El objetivo en ese momento en España era conseguir unos partidos fuertes y una gran estabilidad gubernamental. Pero el contexto ha cambiado mucho desde entonces y ahora se demanda una mayor participación, siempre como complementaria a la democracia representativa, para mejorar la crisis a la que se aludía al comienzo de estas líneas. Las diferentes fórmulas participativas a las que se ha hecho mención, pueden servir para ayudar a recolocar al Parlamento en el centro del sistema político y también para mejorar el sistema de frenos y contrapesos de nuestro ordenamiento jurídico. 

Pero lo más importante es que las Comunidades Autónomas pueden ser los espacios más idóneos para inicias los posibles cambios en materia de participación que se puedan dar en el ámbito parlamentario. Las características de sus Asambleas Legislativas, que son Parlamentos unicamerales y pequeños, podrían ser propicias para la incorporación de estos instrumentos. Es decir, las Comunidades Autónomas se podrían constituir como una especie de laboratorios de democracia que experimentasen con nuevas fórmulas que, en caso de resultar exitosas, luego se trasladasen al ámbito estatal. Y todo ello dentro de una idea transversal muy importante: la descentralización territorial es sinónimo de mayor democracia, de acercamiento de la toma de decisiones a los ciudadanos, y este fue uno de los objetivos que tuvo el constituyente cuando ordenó la posibilidad de que en España se formaran Comunidades Autónomas. 

Andrés Iván Dueñas Castrillo

Profesor e investigador pre doctoral de Derecho Constitucional en la Universidad de Valladolid

 

(*) Los artículos que se publican en esta sección, recogen exclusivamente la opinión del autor.